我國公共行政支出績效現(xiàn)狀及路徑選擇

　　隨著我國公共財政框架的確立，財政管理重心也從注重收入管理轉(zhuǎn)到注重支出管理上來，這就要求有切實可行、可操作的方法來對整個公共財政支出進行績效管理。從財政管理的角度看，在保證行政管理功能的前提下，如何通過對公共行政支出的績效管理，來縮減政府的行政支出規(guī)模，降低政府的運行成本，提高公共行政支出的使用效率，一直是我國財政支出管理中難以解決的問題，也是行政管理中必須首先考慮的問題。

　　公共行政支出績效，就是指公共行政支出活動所取得的實際效果。它反映了政府為滿足社會公共需要而進行的行政管理活動與所取得的社會實際效果之間的比較關系。公共行政支出績效管理，主要是通過對公共行政活動的財政資金投人與產(chǎn)出效果的比較分析，重點通過考察公共行政支出的合理性和公共行政支出經(jīng)費使用的有效性以反映公共行政支出耗用的效益性、經(jīng)濟性和效率性的一種管理方式。公共行政支出績效管理是注重結(jié)果而非過程的管理，在管理內(nèi)容上，它要求財政預算以部門的績效為主，而不是根據(jù)部門人數(shù)的多少進行財政撥款，從而有效控制行政支出規(guī)模，提高行政支出的使用效果：

　　一、我國公共行政支出績效現(xiàn)狀及原因分析

　　公共行政支出的績效水平取決于其投入與產(chǎn)出的對比。我國的公共行政支出，大部分費用是用于解決行政事業(yè)單位人員的吃飯問題。從公共行政支出的績效看，盡管目前還沒有一套合適的績效指標體系準確地反映出我國公共行政支出的績效水平，但從行政部門機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，利用公款吃喝浪費嚴重，行政體制僵化，政府缺乏服務意識，服務質(zhì)量差，政府不能有效回應社會公共需要等現(xiàn)象中，至少可以反映出目前公共行政支出的效益和效率低下。造成公共行政支出績效這種狀況的原因主要有以下幾點：

　　（一）監(jiān)督機制的缺乏。對公共行政支出實行

　　績效管理的前提是，行政行為必須受到有效的監(jiān)督，特別是廣大人民群眾的監(jiān)督。只有建立完善的監(jiān)督機制，行政機關對公共行政支出的運用，才會追求成本與效益，從而主動節(jié)約開支，為廣大人民群眾提供更好的服務。當前，行政機關的許多活動缺乏透明度，相關監(jiān)督機關和社會公眾難以對其進行有效的監(jiān)督，行政機關失去了監(jiān)督和約束，對公共行政支出的運用自然很少追求效益。

　�。ǘ�）財政預算制度對公共行政支出的軟約束。

　　盡管我國建立了以部門預算、政府采購、國庫集中收支三項制度為核心的公共支出體系，但部門預算還存在一些缺陷，對公共行政支出的監(jiān)督約束作用很弱。

　　1、以費用論為指導的財政預算觀。在預算支出上，我國是以費用論為指導的。在財政預算的分配上，所依據(jù)的是部門人員多少而不是根據(jù)業(yè)績，財政預算首先是要保障政府部門的人員經(jīng)費，要求政府預算應當按管理要素如工資、補助費、公務費、購置費等支出項目來編制，實際是一種“投人預算”。以費用論為指導的財政預算只注重財政投人，不關心財政資金的實際使用效果，也不注重財政支出的產(chǎn)出，財政預算與部門績效沒有任何聯(lián)系。就公共行政支出資金運用而言，財政預算失去了對其應有的約束作用。

　　2、預算編制方法不科學。我國財政預算編制是采用“基數(shù)法”，各行政事業(yè)單位的經(jīng)費多少不是取決于其績效，也不是取決于事業(yè)發(fā)展的需要，而是取決于原來的基數(shù)。這就固定了總的公共行政支出在各部門間的分配格局，財政無法根據(jù)機構(gòu)和人員變動調(diào)整公共行政支出規(guī)模。另外，“基數(shù)法”實際是增量預算，反映在公共行政支出上就是只能在上年的基數(shù)上增加，一般不能比上年基數(shù)少。長年使用“基數(shù)法”，經(jīng)過多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不利于控制支出規(guī)模增長，也不利于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

　　3、財政預算監(jiān)督機制退化。我國的政*財政預算，對社會公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度低，缺乏意見表達的途徑。公眾不知道公共行政支出的各個預算項目需要多大費用，不知道政府預算是如何分配的，也不知道政府如何使用公共行政支出。因而公眾無法對政府的財政收支活動進行有效地監(jiān)督。同時，我國的預算報告和文件公布制度不健全，某些政府部門依法行政的觀念薄弱，預算執(zhí)行程序不健全，預算編制及執(zhí)行不嚴格，預算追加存在隨意性，擠占挪用專項資金，預算監(jiān)督不力。各級人大對政府預算進行審議的時間短，往往流于形式。在預算審計上，對行政事業(yè)單位經(jīng)費的收支主要是稽查被審計對象違紀情況，很少審核支出的合理性，收入的合法性。

　�。ㄈ�）激勵制度的缺乏。目前，我國的行政事業(yè)單位工作人員不能從重視產(chǎn)出、節(jié)約成本中獲得獎勵，由于激勵不足，行政事業(yè)單位擔心因節(jié)約開支而被壓縮預算、機構(gòu)被合并或者被撤銷，反而使他們處境變得困難。同時，由于激勵機制的缺乏，行政事業(yè)單位人員努力工作的動力受到限制，機關工作人員沒有盡其所能，還有“剩余”能力未被充分利用。所以普遍表現(xiàn)為工作拖拉，效率低下，浪費嚴重。

　　（四）公共行政支出績效管理制度的缺失。西方發(fā)達國家以績效為取向的財政支出管理表明，減少浪費，節(jié)約公共行政支出，降低政府運行成本，提高行政效率的有效措施，就是實行公共行政支出的績效管理制度。我國的公共行政支出績效管理制度，如績效指標的確立，部門績效的評估與考核，績效考評機構(gòu)的組建等在理論和實踐上還處于摸索階段，行政事業(yè)單位還沒有感受到績效考評的壓力。

　�。ㄎ澹┬姓�事業(yè)單位的壟斷造成公共行政支出的低效。對于一些公共產(chǎn)品如社會保障服務、衛(wèi)生防疫等等，在一個行政區(qū)域只能由一個部門提供，社會公眾缺少選擇的余地。由于處于壟斷地位，缺少競爭的壓力，這些部門往往是只收錢不辦事，服務質(zhì)量差。

　　二、構(gòu)建公共行政支出績效管理制度的路徑選擇

　�。ㄒ唬┙�立健全時公共行政支出進行有效監(jiān)督的機制。從世界上已開始實行財政支出績效管理的國家如德國、英國、澳大利亞等的實踐來看，這些國家都特別注重發(fā)揮社會公眾對政府行為的監(jiān)督功能，都形成了不經(jīng)納稅人同意國家不能征稅的財政原則，并且納人了國家憲法。所以，在構(gòu)建我國公共行政支出績效管理制度的同時，必須建立健全相關的監(jiān)督機制，特別是注重保障廣大人民群眾的監(jiān)督權力。要增強監(jiān)督機制的可操作性，使對公共行政支出的監(jiān)督落到實處。

　�。ǘ�）改革財政預算制度。

　　1、用“報酬論”的觀念優(yōu)化財政預算制度。

　　要對公共行政支出實行績效管理，首先要求在財政預算上根據(jù)報酬論的思想，改革我國的財政預算制度，實行績效預算制度。報酬論強調(diào)政府購買公共產(chǎn)品的價格，注重政府各部門的業(yè)績，它要求根據(jù)部門的績效而不是人數(shù)的多少來分配財政預算如果某一機構(gòu)沒有業(yè)績，就意味著該機構(gòu)沒有存在的必要，如果其業(yè)績與政府的購買成本相比是不合算的，那么該機構(gòu)就應當或改組或撤消，將錢用在其它更有效率的部門，或讓其它更有效率的機構(gòu)所取代、

　　2、部門預算實行零基預算加權責制的方法

　　對公共行政支出逐步實行零基預算的編制方法，即對行政事業(yè)單位，根據(jù)預算年度中所需完成的任務，而不考慮以前的財政收支，來確定具體收支計劃指標。實行權責制預算，按編制部門預算所要達到的目的來審查、確定預算，加強預算的服務和責任功能。通過增強預算管理責任、注人競爭意識、提高工作效率來保證政府行政事業(yè)單位為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務，有效反映資金投人與所產(chǎn)生的效果的關系。

　　3、實行財政預算的參與、公開、聽證，加大預算程序的民主化和法制化

　　要增加財政預算的透明度，將各部門在財政管理方面的職責權限，財政收支的運行情況，財政預算的執(zhí)行結(jié)果等向社會公布，將行政事業(yè)單位置于公眾的監(jiān)督之下。在對預算的編制、執(zhí)行中，對于數(shù)額較大的項目（除國防和涉及國家安全的項目外）以及預算追加可以采取聽證會制度，請相關部門和社會公眾參加，充分聽取各方意見。在財政內(nèi)部，通過開展內(nèi)部審計，專項檢查和離任審計等措施將政府預算置于內(nèi)部的監(jiān)督之中。從制度上加強監(jiān)督，形成有較強權威性和實效性的財政管理監(jiān)督機制

　�。ㄈ�）制定公共行政支出的激勵制度比如，可以將行政事業(yè)單位的支出中與個人有關的支出量化為個人支出，如會議費、電話費、小車費、招待費等費用與個人利益掛鉤，將節(jié)余的部分按一定的比例獎勵給個人。這樣可以調(diào)動機關工作人員節(jié)減支出的積極性，從而提高公共行政支出的使用效率。

　　（四）建立公共行政支出績效考評制度。一要建立權威的獨立的績效考核機構(gòu)。廣泛吸收中介機構(gòu)或社會公眾參加，實行年度考核，公正評估各級行政事業(yè)單位績效指標完成情況；二要針對行政事業(yè)部門的特點，制定科學合理的績效考核指標，如部門產(chǎn)出績效指標和事業(yè)發(fā)展目標指標；三要在編制行政事業(yè)單位的部門預算過程中，增加事業(yè)發(fā)展目標的內(nèi)容，將部門事業(yè)發(fā)展目標與各部門的資金供給聯(lián)系起來；四要建立部門績效公示制與責任追究制廠對行政事業(yè)單位績效考核的結(jié)果公示，對業(yè)績好的部門負責人給予獎勵；對指標完成不好的部門實施處罰或撤消主要負責人。

　�。ㄎ澹┘涌焓聵I(yè)*位改革。我國有一部分事業(yè)單位同行政部門一樣，其部門經(jīng)費也是由財政撥款。但是事業(yè)單位與政府部門不同，政府部門提供的是純公共產(chǎn)品，如公共秩序、公共安全、產(chǎn)權保護等，其費用應由財政進行撥款、而有的行政事業(yè)單位提供的只是準公共產(chǎn)品，所需資金可以通過收費的形式解決，應允許私人參與，引人市場競爭機制來提高這些部門的財政供給效率。

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